 |  |
Pendahuluan
Salah satu muatan paling penting dari suatu undang-undang dasar (konstitusi) adalah bagaimana penyelenggaraan kekuasaan negara itu dijalankan oleh organ-organ negara. Organ atau lembaga negara merupakan subsistem dari keseluruhan sistem penyelenggaraan kekuasaan negara. Sistem penyelenggaraan kekuasaan negara menyangkut mekanisme dan tata kerja antar organ-organ negara itu sebagai satu kesatuan yang utuh dalam menjalankan kekuasaan negara. Sistem penyelenggaraan kekuasaan negara menggambarkan secara utuh mekanisme kerja lembaga-lembaga negara yang diberi kekuasaan untuk mencapai tujuan negara.Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (untuk selanjutnya disingkat ”UUD 1945”) sebelum dan setelah perubahan mengandung beberapa prinsip yang memiliki perbedaan-perbedaan mendasar. Perubahan atas sistem penyelenggaraan kekuasaan yang dilakukan melalui perubahan UUD 1945, adalah upaya untuk menutupi berbagai kelemahan yang terkandung dalam UUD 1945 sebelum perubahan yang dirasakan dalam praktek ketatanegaraan selama ini. Karena itu arah perubahan yang dilakukan adalah antara lain mempertegas beberapa prinsip penyelenggaraan kekuasaan negara sebelum perubahan yaitu prinsip negara hukum (rechtsstaat) dan prinsip sistem konstitusional (constitutional system), menata kembali lembaga-lembaga negara yang ada dan membentuk beberapa lembaga negara yang baru agar sesuai dengan sistem konstitusional dan prinsip-prinsip negara berdasar atas hukum. Perubahan ini tidak merubah sistematika UUD 1945 sebelumnya untuk menjaga aspek kesejarahan dan orisinalitas dari UUD 1945. Perubahan terutama ditujukan pada penyempurnaan pada sisi kedudukan dan kewenangan masing-masing lembaga negara disesuaikan dengan perkembangan negara demokrasi modern.
Sistem Penyelenggaraan Kekuasaan Negara Sebelum Perubahan UUD 1945
Penjelasan UUD 1945 menguraikan dengan jelas sistem penyelenggaraan kekuasaan negara yang dianut oleh undang-undang dasar tersebut. Dalam penjelasan itu diuraikan tentang sistem pemerintahan negara yang terdiri dari tujuh prinsip pokok, yaitu sebagai berikut:Prinsip negara berdasar atas hukum (rechtsstaat) bukan atas kekuasaan belaka (machtstaat) dan prinsip sistem konstitusinal (berdasarkan atas konstitusi) tidak berdasar atas absolutisme. Kedua prinsip ini ditegaskan dalam bagian penjelasan undang-undang dasar itu, tapi tidak tergambar dengan jelas dalam pasal-pasal UUD 1945 sebelum perubahan.
Prinsip negara hukum seharusnya mengandung tiga prinsip pokok, yaitu adanya kekuasaan kehakiman yang merdeka, penghormatan terhadap hak asasi manusia serta kekuasaan dijalankan berdasarkan atas prinsip due process of law. Ketentuan mengenai kekuasaan kehakiman yang merdeka tidak diatur secara tegas dan rinci dalam pasal-pasal UUD 1945. Pengaturan hak asasi manusia sangat minim yaitu hanya dalam Pasal 28 dan 29 ayat 2, sedangkan Pasal 27, 30 ayat 1 dan 31 ayat 1 yang mengatur tentang hak-hak warga negara. Demikian juga dengan sistem konstitusional. Tidak tergambar dengan jelas pembatasan-pembatasan kekuasaan antara lembaga negara, bahkan memberikan kewenangan kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) suatu kekuasaan yang tidak terbatas.
Prinsip selanjutnya adalah kekuasaan negara tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Penjelasan UUD 1945 menerangkan bahwa kedaulatan dipegang oleh suatu badan bernama MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Majelis ini menetapkan UUD dan Garis-garis Besar Haluan Negara (pasal 3), mengangkat Kepala Negara (Presiden) dan Wakil Presiden (pasal 7). Majelis inilah yang memegang kekuasaan negara yang tertinggi, sedang Presiden harus menjalankan haluan negara menurut garis-garis besar yang telah ditetapkan Majelis. Presiden yang diangkat oleh Majelis bertunduk dan bertanggung jawab kepada Majelis. Ia adalah mandataris dari Majelis. Presiden tidak “neben” tetapi “untergeordnet” kepada Majelis.
UUD 1945 (sebelum perubahan) tidak mengatur secara rinci mengenai badan negara yang “ super power” ini, terutama struktur dan susunan keanggotaannya termasuk bagaimana mekanisme pengisian anggotanya, dan hubungannya dengan badan-badan negara lainnya. Para perumus UUD 1945, nampaknya sengaja tidak mengatur secara rinci ketentuan-ketentuan UUD 1945 ini, karena pada saat itu UUD 1945 dimaksudkan sebagai undang-ndang dasar yang supel, dinamis dan hal-hal yang rinci diserahkan pada semangat para penyelenggara negara, semangat para pemimpin pemerintahan, yaitu sesuai dengan keadaan negara baru yang dinamis. Lagipula UUD 1945 dibuat pada saat revolusi yang terus bisa berubah.
Dalam praktek ketatanegaraan kita, badan ini pernah menetapkan Presiden Soekarno sebagai Presiden seumur hidup, mengangkat Presiden secara terus menerus sampai tujuh kali berturut-turut (Soeharto), dua kali memberhentikan Presiden (Soekarno dan Abdurrahman Wahid), satu kali meminta Presiden mundur (Soeharto), dan satu kali tidak memperpanjang masa jabatan Presiden (B.J. Habibie). Tidak ada suatu lembaga negara yang dapat membatasi kekuasaan dan tindakan badan ini (MPR), kecuali MPR itu sendiri yang dapat membatasi dirinya. Hanya gerakan rakyat dalam suatu revolusilah yang dapat mempengaruhi kekuasaan MPR. Itulah yang terjadi pada tahun 1966-1967 dan tahun 1998.
Siapa yang dapat menguasai MPR, ia telah menguasai kekuasaan negara, demikian juga sebaliknya. Hal ini dirasakan oleh seluruh Presiden kita selama berlakunya undang-undang dasar ini. Ada Presiden yang diberi kekuasaan seumur hidup (Soekarno), hampir seumur hidup (Soeharto), Presiden yang diberhentikan dengan penuh gejolak (Soekarno dan Abdurrahman Wahid), memegang kekuasaan yang sangat pendek yaitu B.J.Habibie dan Abdurrahman Wahid.
Dalam praktek ketatanegaraan Indonesia, badan negara yang paling mungkin dapat mempengaruhi MPR ini adalah Presiden, karena Presiden memiliki banyak kekuasaan yang diatur secara tegas dalam UUD 1945. Dengan dasar inilah Soerkarno pernah sangat berpengaruh terhadap MPR, karena anggota-anggota diangkat dan ditetapkan oleh Presiden. Demikian juga masa Soeharto, pernah sangat menguasai badan ini, dimana setengah dari anggota MPR diangkat oleh Presiden. Dalam kondisi yang demikian Presiden tinggal mempengaruhi anggota MPR yang berasal dari DPR yaitu partai politik peserta pemilu, dan pada saat pemerintahan Orde Baru, Presiden menguasai Golkar. Dengan demikian lengkaplah kekuasaan Presiden menguasai MPR, karena itu apapun yang dikehendaki Presiden tidak kuasa untuk ditolak oleh MPR.
MPR adalah Lembaga Tertinggi Negara (TAP MPR No. III/1978), sedangkan lembaga negara yang lainnya adalah merupakan Lembaga Tinggi Negara dan Presiden memegang posisi sentral karena dialah mandataris MPR. Dengan cara berfikir yang demikianlah lembaga-lembaga negara yang lain melapor setiap tahun seperti pada periode 1999-2004.
Prinsip selanjutnya, Presiden adalah penyelenggara pemerintah negara tertinggi di bawah Majelis. Penjelasan UUD 1945 menguraikan bahwa di bawah MPR, Presiden adalah penyelenggara pemerintah negara yang tertinggi dalam menjalankan pemerintahan negara. Kekuasaan dan tanggung jawab adalah di tangan Presiden (concentration of power and responsibility upon the presiden). Presiden adalah mandataris MPR, dia tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR.
Dengan posisi mandataris itulah Presiden memiliki diskresi kekuasaan dan kewenangan yang sangat besar. Di samping memegang kekuasaan eksekutif (executive power) , Presiden juga sekaligus memegang kekuasaan legisltaf (legislative power). Di samping itu, Presiden sebagai kepala negara memegang kekuasaan lainnya, seperti kekuasaan tertinggi atas angkatan perang, menyatakan perang, membuat perdamaian, membuat perjanjian dengan negara lain dan lain lain seperti diatur pada pasal 10, 11, 12, 13, 14 dan 15 UUD 1945. Pada masa awal kemerdekaan, ketika lembaga-lembaga negara lain belum terbentuk Presiden dengan dibantu oleh sebuah komite nasional diberi kekuasaan untuk menjalankan kekuasaan lembaga-lembaga negara yang lain seperti MPR, DPR dan DPA (pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945). Dengan demikian UUD 1945, memang memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada Presiden.
Meskipun demikian ditegaskan bahwa kekuasaan Presiden sebagai kepala negara tidak tak terbatas . Presiden senantiasa dapat diawasi oleh DPR, dan Presiden harus memperhatikan sungguh-sungguh suara DPR. Karena itu Presiden harus dapat bekerja bersama-sama dengan DPR, akan tetapi Presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR.
Dengan kewenangan yang begitu luas diberikan UUD kepada Presiden dalam ketatanegaraan Indonesia, posisi Presiden menjadi sangat dominan dalam penyelenggaraan kekuasaan negara. Dengan kewenangan membentuk undang-undang dan menetapkan PERPU serta menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang, Presiden memiliki kekuasaan dan kewenangan yang sangat besar untuk menggolkan dan membentuk undang-undang. Sementara, pada posisi lain, UUD memberikan keleluasaan dalam banyak hal mengenai penyelenggaraan negara yang diserahkan kepada undang-undang. Selama masa Orde Baru hanya beberapa undang-undang yang datang dari DPR (hampir seluruhnya dari Presiden), bahkan kultur ini masih berjalan sampai sekarang setelah perubahan UUD.
UUD 1945 hanya mengatur masa jabatan Presiden adalah 5 tahun dan sesudahnya dapat dipilih kembali (pasal 5), dan tidak mengatur sampai berapa periode seseorang dapat menjabat sebagai Presiden, dan tidak juga mengatur mengenai mekanisme pemberhentian Presiden dalam masa jabatannya. UUD 1945 hanya mengatur mengenai penggantian Presiden oleh Wakil Presiden dalam hal Presiden mangkat, berhenti atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya (pasal 8). Dalam praktek ketatanegaraan kita selama ini, persoalan ini telah menjadi perdebatan yang sangat panjang.
Menteri-menteri negara adalah pembantu Presiden dan tidak bertanggung jawab kepada DPR. Karena itu kedudukan menteri-menteri negara tidak tergantung DPR akan tetapi tergantung Presiden. Meskipun mereka adalah pembantu Presiden, tetapi menteri-menteri negara bukan pegawai tinggi biasa, karena menteri-menteri itulah yang menjalankan kekuasaan pemerintah dalam praktek. Menteri-menteri negara memimpin departemen.
Dalam praktek ketatanegaraan kita, menteri-menteri negara ini tidak saja memimpin departemen, karena ada menteri yang tidak memimpin departemen. Sementara pembentukan dan pembubaran departemen itu sendiri diserahkan kepada Presiden. Itulah sebabnya Presiden Abdurrahman Wahid berwenang membubarkan Departemen Sosial dan Departemen Penerangan pada saat menjabat Presiden.
Lebih lanjut, penjelasan UUD 1945 menguraikan bahwa kedudukan DPR adalah kuat. Di samping Presiden adalah Dewan Perwakilan Rakyat. DPR tidak dapat dibubarkan oleh Presiden. Setiap saat DPR dapat mengawasi Presiden, dan jika dalam pengawasan itu DPR menemukan bahwa Presiden telah melanggar haluan negara yang telah ditetapkan oleh UUD atau yang telah ditetapkan oleh MPR, maka MPR dapat diundang untuk mengadakan persidangan istimewa agar bisa minta pertanggungan jawab kepada Presiden.
Kewenangan DPR yang diatur dalam UUD 1945 sangat minim, yaitu memberi persetujuan atas undang-undang yang dibentuk Presiden (pasal 20 ayat 1 dan 2 jo pasal 5), memberi persetujuan atas PERPU (pasal 22), memberi persetujuan atas anggaran (pasal 23) dan persetujuan atas pernyataan perang, perdamaian dan perjanjian dengan negara lain yang dilakukan oleh Presiden. Kewenangan DPR untuk mengawasi pemerintah/Presiden dan kewenangan untuk meminta MPR mengadakan sidang istimewa untuk meminta pertanggungan jawab Presiden (fungsi kontrol) hanya diterangkan dalam penjelasan.
UUD 1945 juga tidak mengatur bagaimana memilih anggota DPR, dan tidak satupun kata pemilu dalam UUD ini. Karena adalah wajar anggota DPR itu ada yang diangkat dan ada yang dipilih melalui pemilu, tergantung pada undang-undang yang mengaturnya.
Di samping itu UUD 1945, juga mengintrodusir badan-badan negara yang lain seperti Dewan Pertimbangan Agung (DPA), dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). DPA hanya untuk memberi nasihat belaka kepada Presiden apakah diminta atau tidak diminta. DPA ini dijelaskan dalam penjelasan UUD adalah semacan “ Council of State”. Sedangkan BPK adalah badan negara yang diberi tugas dan wewenang untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara, yaitu suatu badan yang terlepas dari pengaruh dan kekuasaan pemerintah, tapi tidak pula berdiri di atas pemerintah. Dalam praktek ketatanegaraan kita selama ini DPA ditempatkan sebagai Lembaga Tinggi Negara. Dalam posisi yang demikian dengan kewenangan yang sangan minim, keberadaan DPA ditata kembali dan ditempatkan posisi yang tepat menurut peran dan fungsinya.
Demikianlah sistem pemerintahan negara menurut UUD 1945 sebelum perubahan. Dalam sistem seperti ini, MPR merupakan lembaga negara terpenting karena lembaga ini adalah penjelmaan kedaulatan rakyat. Setelah itu adalah Presiden, karena Presiden adalah “mandataris” MPR. Dengan demikian kelembagaan negara dalam sistem pemerintahan ini terstruktur, yaitu MPR memegang kekuasaan negara tertinggi sebagai sumber kekuasaan negara dan dibawahnya adalah Presiden sebagai penyelenggara kekuasaan pemerintahan yang tertinggi di bawah MPR. Sistem seperti ini tidak menganut prinsip check and balances , dan tidak mengatur pembatasan yang tegas penyelenggaraan kekuasaan negara. Karena kelemahan inilah dalam praktek ketatanegaraan Indonesia banyak disalahgunakan dan ditafsirkan sesuai kehendak siapa yang memegang kekuasaan.
Sistem Penyelenggaraan Kekuasaan Negara Setelah Perubahaan UUD
Prinsip Negara HukumPerubahan UUD 1945 mempertegas prinsip negara hukum dan mencantumkannya pada Pasal 1 ayat 3 UUD 1945, yang berbunyi “Negara Indonesia adalah negara hukum”. Negara hukum yang dimaksud adalah negara yang menempatkan kekuasaan kehakiman sebagai kekuasaan yang merdeka, menghormati hak asasi mansuia dan prinsip due process of law. Pelaksanaan kekuasaan kehakiman yang merdeka diatur dalam bab IX yang berjumlah 5 pasal dan 16 ayat. (Bandingkan dengan UUD 1945 sebelum perubahan yang hanya 2 pasal dengan 2 ayat). Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan (Pasal 24 ayat 1 UUD 1945). Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang ada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, peradilan agama, peradilan militer dan peradilan tata usaha negara dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi. Sedangkan badan-badan lainnya yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-undang.
Jaminan atas kekuasaan kehakiman yang merdeka ini tercermin dalam pemberian wewenang yang tegas dalam pasal-pasal UUD 1945 dan mekanisme pengangkatan hakim agung yang dilakukan melalui mekanisme saling kontrol antara Komisi Yudisal, DPR, Presiden serta Mahkamah Agung, serta pengangkatan hakim konstitusi yang berjumlah 9 orang masing-masing 3 orang yang ditunjuk DPR, Presiden dan Mahkamah Agung.
Hak asasi manusia diatur sangat lengkap dalam undang-undang dasar ini dalam bab tersendiri, yaitu Bab XA yang terdiri atas 10 pasal dan 24 ayat (bandingkan dengan UUD 1945 sebelum perubahan yang hanya terdiri 2 pasal dan 1 ayat). Pengaturan ini dimaksudkan untuk memberikan jaminan perlindungan hak-hak asasi manusia baik bagi setiap warga negara mapun setiap orang yang berada dalam wilayah negara Republik Indonesia.
Implikasi yang diharapkan dari pengaturan mengenai kekuasaan kehakiman dan hak asasi manusia dalam UUD1945 ini adalah berjalannya pemerintahan yang berdasar atas prinsip due process of law, yaitu setiap tindakan dan kebijakan pemerintah harus berdasarkan atas ketentuan hukum. Tidak ada kebijakan yang boleh keluar dari hukum yang berlaku. Setiap kebijakan negara dan pemerintah dapat digugat oleh setiap orang atau warga negara manakala terjadi penyimpangan atau pelanggaran hukum terhadap hak-hak warga negara yang dijamin konstitusi.
Sistem Konstitusional Berdasarkan Check and Balances
Perubahan UUD 1945 mengenai penyelenggaraan kekuasaan negara dilakukan untuk mempertegas kekuasaan dan wewenang masing-masing lembaga-lembaga negara, mempertegas batas-batas kekuasaan setiap lembaga negara dan menempatkannya berdasarkan fungsi-fungsi penyelenggaraan negara bagi setiap lembaga negara. Sistem yang hendak dibangun adalah sistem “check and balances”, yaitu pembatasan kekuasaan setiap lembaga negara oleh undang-undang dasar, tidak ada yang tertinggi dan tidak ada yang rendah, semuanya sama diatur berdasarkan fungsi-fungsi masing-masing.
Atas dasar semangat itulah perubahan pasal 1 ayat 2, UUD 1945 dilakukan, yaitu perubahan dari “Kedaulatan ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR”, menjadi “Kedaulatan di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Ini berarti bahwa kedaulatan rakyat yang dianut adalah kedaulatan berdasar undang-undang dasar yang dilaksanakan berdasarkan undang-undang dasar oleh lembaga-lembaga negara yang diatur dan ditentukan kekuasaan dan wewenangnya dalam undang-undang dasar. Oleh karena itu kedaulatan rakyat, dilaksanakan oleh MPR, DPR, DPD, Presiden, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial, BPK dan lain-lain sesuai tugas dan wewenangnya yang diatur oleh UUD. Bahkan rakyat secara langsung dapat melaksanakan kedaulatannya untuk menentukan Presiden dan Wakil Presidennya melalui pemilihan umum.
Sistem yang dibangun berdasarkan perubahan ini adalah mempertegas dan merumuskan secara lebih jelas “ sistem konstitusional” yang telah disebutkan dalam penjelasan UUD 1945 sebelum perubahan, yaitu penyelenggaraan kekuasaan negara berdasar konstitusi atau Undang-Undang Dasar. Kewenangan dan kekuasaan masing-masing lembaga negara diatur dan dirinci sedemikian rupa dan saling mengimbangi dan membatasi antara satu dengan yang lainnya berdasar ketentuan Undang-Undang Dasar. Inilah yang disebut sistem “check and balances” (perimbangan kekuasaan). Bahkan setiap warga negara dapat menggugat negara melalui organ negara yang bernama Mahkamah Konstitusi manakala ada tindakan negara yang melanggar hak-hak konstitusionalnya yang dijamin oleh undang-undang dasar.
Sistem ini tetap dalam frame sistem pemerintahan presidensial, bahkan mempertegas sistem presidensial itu, yaitu Presiden tidak bertanggung jawab kepada parlemen, akan tetap bertanggung kepada rakyat dan senantiasa dalam pengawasan DPR. Presiden hanya dapat diberhentikan dalam masa jabatannya karena melakukan perbuatan melanggar hukum yang jenisnya telah ditentukan dalam Undang-Undang Dasar atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden. DPR dapat mengusulkan untuk memberhentikan Presiden dalam masa jabatannya manakala ditemukan pelanggaran hukum yang dilakukan Presiden sebagaimana yang ditentukan dalam Undang-Undang Dasar.
Lembaga-lembaga Negara dan Kewenangannya
Majelis Permusyawaratan RakyatPerubahan UUD 1945, telah mengubah susunan, kedudukan serta kewenangan MPR secara sangat prinsip. Perubahan ini dimulai dengan perubahan pasal 1 ayat 2 UUD 1945, yang semula berbunyi “Kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR”, diubah menjadi “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD ”. Ada tiga perubahan substansi dalam ayat ini, yaitu perubahan :
- Kata “adalah” diubah menjadi “berada”. Kata “adalah” menurut ahli bahasa adalah menunjukan definisi, pengertian atau memberi penjelasan. Dalam perumusan bahasa hukum dihindari penggunaan kata “adalah” dalam rumusan pasal kecuali pasal yang memberi pengertian atau penjelasan atas suatu istilah. Sedangkan substansi yang dimaksud dalam ayat ini adalah bukan untuk menjelaskan atau memberi pengertian atas suatu istilah tetapi menunjukkan “keberadaan” atau “posisinya”. Dengan demikian kata yang tepat untuk pengganti kata “adalah” yaitu kata “berada” yang menunjukkan posisi atau keberadaannya.
- Kata “dilakukan sepenuhnya” diubah menjadi “dilaksanakan”. Perubahan ini membawa perubahan makna yang penting dan mendasar dalam perumusan ayat ini, tidak sekedar perubahan kata-kata. Penggunaan kata “dilakukan sepenuhnya” berarti MPR adalah “pelaku” kedaulatan rakyat sepenuhnya dapat mengambil alih kedaulatan itu dari rakyat. Dengan demikian seluruh tindakan MPR adalah cerminan kedaulatan rakyat dan rakyat tidak dapat memprotes hal itu, karena “kedaulatan” telah diserahkan untuk dilakukan oleh MPR. Sedangkan kata “dilaksanakan” menunjukkan arti “dijalankan” atau diselenggarakan.
- Kata “oleh Majelis Permusyawaratan” diubah menjadi “menurut Undang-Undang Dasar”. Sebelum perubahan “kedaulatan rakyat dilakukan oleh MPR”, sedangkan setelah perubahan “kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD”. Pertanyaannya siapa yang melaksanakan kedaulatan rakyat menurut UUD? Perdebatan-perdebatan saat perubahan pasal ini dilakukan “kedaulatan rakyat” dilaksanakan oleh lembaga-lembaga negara bahkan oleh rakyat secara langsung sesuai yang diatur dalam UUD ini. Jadi tidak menunjuk pada satu lembaga negara tertrentu.
Di samping itu, perubahan terhadap MPR mencakup pula perubahan atas kewenangan dan susunan keanggotaannya. Perubahan sangat mendasar mengenai kewenangan MPR adalah menghapuskan dua kewenangan MPR yang penting yaitu kewenangan dalam menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara (pasal 3) serta kewenangan mengangkat Presiden dan Wakil Presiden (pasal 6 ayat 2). Penghapusan dua kewenangan ini saling terkait dan berhubungan. Karena Presiden tidak lagi diangkat oleh MPR, maka MPR tidak perlu lagi menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara untuk dijalankan oleh Presiden setiap lima tahun sekali. Garis-garis Besar Haluan Negara sebagai pedoman penyelenggaraan negara tidak lagi ditetapkan setiap lima tahun oleh MPR akan tetapi tertuang dalam amanat pembukaan dan dalam pasal-pasal UUD 1945. Sedangkan pedoman kerja penyelenggaraan negara setiap tahun atau lima tahun atau lebih dari lima tahun dapat ditetapkan dalam undang-undang yang dibahas dan disetujui bersama oleh Presiden dan DPR. Dengan perubahan tersebut, posisi Presiden sebagai mandataris MPR juga menjadi tidak relevan.
MPR tidak memiliki kewenangan untuk mengangkat Presiden dan Wakil Presiden, karena Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat (pasal 6A). MPR hanya berwenang untuk melantik Presiden dan Wakil Presiden. Pelantikan ini, hanyalah dalam rangka pengukuhan dan pengambilan sumpah Presiden dan Wakil Presiden yang telah terpilih dalam pemilihan langsung oleh rakyat di hadapaan sidang MPR. Walaupun demikian MPR masih berwenang untuk memilih Wakil Presiden dalam hal jabatan Wakil Presiden dalam keadaan kosong, yaitu dari dua calon Wakil Presiden yang diajukan oleh Presiden, (pasal 8 ayat 2) serta memilih Presiden dan Wakil Presiden dalam hal Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan atau tidak dapat melakukan kewajibannya secara bersamaan dalam masa jabatannya, dari calon yang diajukan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calon Presiden dan Calon Wakil Presidennya memperoleh suara terbanyak pertama dan kedua pada saat pemilu sebelumnya (pasal 8 ayat 3).
MPR tetap berwenang mengubah dan menetapkan UUD (pasal 3 ayat 1). Penambahan kata “mengubah” dalam ayat ini dimaksudkan agar tidak terjadi salah interpretasi bahwa MPR tidak berwenang untuk mengubah tapi hanya menetapkan saja. Dengan penambahan kata “mengubah dan” berarti MPR dapat mengubah dan menetapkan UUD atau menetapkan saja.
Perubahan mendasar lainnya adalah perubahan susunan keanggotaan MPR. Sebelum perubahan, anggota MPR terdiri atas anggota-anggota DPR ditambah dengan utusan-utusan daerah-daerah dan golongan-golongan. Setelah perubahan, anggota MPR terdiri atas anggota DPR dan Anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang dipilih melalui pemilihan umum (pasal 2 ayat 1). Dua perubahan penting dalam pasal 2 ayat 1 ini adalah dihilangkannya utusan daerah dan golongan-golongan yang diganti dengan anggota DPD serta penegasan anggota DPR dan DPD dipilih melalui pemilu. Terjadi perdebatan yang sangat panjang atas perubahan pasal Pasal 2 ayat 1 ini yaitu satu pihak terutama sebagian besar anggota dari fraksi utusan golongan menghendaki agar rumusan pasal 2 ayat 1 tetap mempertahankan adanya utusan golongan sebagai anggota MPR dan pihak lainnya menghendaki tidak perlu ada utusan golongan. Fraksi utusan golongan berpendapat bahwa utusan golongan ini tetap diperlukan untuk mengakomodir golongan-golongan dalam bangsa Indonesia yang tidak ikut dalam politik melalui pemilihan umum, lagi pula masih banyak golongan minoritas dan suku-suku yang tidak mungkin terakomodir dan terpilih dalam pemilu yang demikian berat untuk bisa terpilih baik sebagai anggota DPR maupun sebagai anggota DPD. Sebaliknya kelompok yang lain berpandangan bahwa utusan golongan tidak perlu lagi diakomodir secara khusus sebagai anggota MPR karena golongan itu semuanya bisa ikut pemilu dan kepentingan serta suaranya dapat diwakili oleh mereka yang dipilihnya dalam pemilu. Lagi pula, golongan-golongan itu tetap dapat mencalonkan diri baik sebagai anggota DPR maupun anggota DPD. Di samping itu kelompok ini memandang bahwa terdapat kesulitan untuk menentukan golongan mana saja yang berhak untuk mengutus wakilnya sebagai anggota MPR dan bagaimana mekanisme itu dilakukan. Akhirnya pengambilan keputusan atas pasal 2 ayat 1 ini dilakukan melalui pemungutan suara dalam Sidang Tahunan MPR bulan Agustus tahun 2002 dan mayoritas mutlak anggota MPR memilih untuk menghapuskan utusan golongan itu.
Penambahan kata “dipilih melalui pemilihan umum”, dimaksudkan untuk menegaskan bahwa seluruh anggota MPR itu baik yang berasal dari anggota DPR maupun dari anggota DPD tidak ada yang diangkat dan semuanya dipilih melalui pemilihan umum. Karena tidak ada penegasan dipilih dalam pemilihan umum dalam UUD sebelum perubahan maka ada anggota MPR yang diangkat bahkan jumlahnya sama dengan jumlah anggota DPR. Di samping itu ada anggota DPR yang tidak dipilih melalui pemilihan umum akan tetapi diangkat yaitu anggota ABRI/TNI-POLRI, walaupun mereka juga adalah golongan tetapi tidak termasuk utusan golongan. Penambahan kalimat terakhir ini, menunjukkan bahwa sistem perwakilan dalam demokrasi kita, mengharuskan semua anggota MPR dipilih melalui pemilihan umum dan tidak ada lagi yang diangkat.
Kata “dengan” dalam kalimat “diatur lebih lanjut dengan undang-undang” pada akhir ayat 1 ini dimaksudkan agar pengaturan mengenai MPR itu diatur dengan satu undang-undang tersendiri yaitu undang-undang tentang MPR, dan tidak digabung seperti sekarang ini. Karena itu ke depan tentang MPR ini harus diatur dalam undang-undang tersendiri. Dalam pasal-pasal UUD 1945 ini penggunaan kata “dengan undang-undang” dan “dalam undang-undang” memiliki makna yang berbeda, kecuali untuk pasal-pasal asli yang tidak dirubah karena untuk mempertahankan nilai kesejarahan. Kata “dengan undang-undang” dimaksudkan agar diatur dalam undang-undang tersendiri, sedangkan kata “dalam undang-undang” dimaksudkan dapat diatur dalam undang-undang yang lain dan tidak harus tersendiri.
Dewan Perwakilan Rakyat
Isu utama perdebatan para perumus perubahan UUD 1945 yaitu Panitia Ad Hoc III Badan Pekerja MPR RI pada perubahan pertama tahun 1999, adalah bagaimana menyempurnakan struktur ketatanegaraan yang ada. Begitu kompleks dan banyaknya persoalan yang disampaikan dalam perdebatan awal itu, maka perubahan yang disepakati pada perubahan pertama ini adalah bagaimana mengurangi dan membatasi kekuasaan Presiden dan memperkuat posisi DPR sebagai lembaga negara yang memiliki kekuasaan membentuk undang-undang. Sebelum perubahan, kekuasaan membentuk undang-undang berada di tangan Presiden sedangkan DPR hanya memberi persetujuan (pasal 5 ayat 1). Sedangkan setelah perubahan, kekuasaan membentuk undang-undang berada di tangan DPR (pasal 20 ayat 1), dan Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang.
Perubahan selanjutnya adalah mengenai proses dan mekanisme pembuatan undang-undang antara DPR dan Presiden yang diatur dalam pasal 20 ayat 2, 3, 4 dan 5. yaitu setiap rancangan undang-undang harus dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama (ayat 2), jika rancangan itu tidak mendapat persetujuan bersama, maka rancangan undang-undang itu tidak dapat diajukan lagi pada masa persidangan itu (ayat 3). Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama, (ayat 4) dan apabila Presiden dalam waktu tiga puluh hari setelah rancangan undang-undang itu disetujui bersama, undang-undang itu sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.
Perubahan-perubahan ini dimaksudkan untuk menempatkan posisi DPR sejajar dengan Presiden dalam membentuk undang-undang. Perubahan ini mengandung makna bahwa untuk dapat terbentuknya undang-undang harus disetujui bersama oleh DPR dan Presiden. Walaupun seluruh anggota DPR telah menyetujui suatu rancangan undang-undang dan Presiden tidak setuju atau sebaliknya, maka rancangan undang-undang itu tidak dapat disahkan menjadi undang-undang.
Karena suatu rancangan undang-undang telah disetujui bersama sesuai ketentuan ayat 3, maka Presiden hanya mengesahkannya secara administratif saja untuk kemudian diundangkan dalam lembaran negara. Ketentuan ayat 5 ini menutup kemungkinan tidak disahkannya undang-undang yang telah disetujui bersama antara DPR dan Presiden. Undang-undang itu dinyatakan sah dengan sendirinya tanpa pengesahan Presiden dan wajib diundangkan dalam Lembaran Negara apabila dalam waktu 30 hari setelah persetujuan bersama, presiden tidak memberikan pengesahan. Ketentuan-ketentuan ini lahir karena latar belakang sejarah pembentukan undang-undang yang terjadi pada masa pemerintahan Presiden Soeharto; yakni beberapa rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama oleh DPR dan Pemerintah di DPR, tidak disahkan oleh Presiden sehingga rancangan undang-undang terkatung-katung dan tidak bisa diberlakukan. Pada masa pemerintahan Megawati, beberapa undang-undang tidak disahkan Presiden dalam waktu 30 hari sebagaimana ditentukan dalam ayat 4, dan undang-undang itu langsung dinyatakan sah dan diundangkan dalam Lembaran Negara oleh Menteri Sekretaris Negara.
Perubahan selanjutnya mengenai DPR ini adalah mengenai fungsi pengawasan yang dimiliki oleh DPR yang dalam UUD 1945 sebelum perubahan hanya disinggung dalam bagian penjelasan. Karena fungsi pengawasan ini dianggap penting dimiliki oleh DPR untuk berjalannya mekanisme kontrol antar lembaga negara, maka ketentuan dalam penjelasan UUD 1945 itu dimuat secara tegas dalam pasal-pasal UUD 1945 secara lebih jelas dan rinci sebagaimana diatur dalam pasal 20 A.
Pasal 20 ayat 1, mempertegas tiga fungsi yang dimiliki oleh DPR, yaitu fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. Penyebutan tiga fungsi ini tidak disebutkan secara tegas dalam UUD 1945 sebelum perubahan maupun penjelasannya, akan tetapi hanya diatur dalam undang-undang mengenai susunan dan kedudukan MPR, DPR dan DPRD dan dilaksanakan dalam praktek ketatanegaraan Indonesia. Karena itu, pasal 20 ayat 1, hanyalah penegasan atas praktek ketatanegaraan yang telah berjalan sebelumnya. Pasal 20 ayat 2 menegaskan hak yang dimiliki oleh DPR sebagai sebuah lembaga, yaitu hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat, sedangkan ayat 3, menegaskan hak yang dimiliki oleh setiap anggota DPR secara perorangan yaitu hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, serta hak imunitas.
Di samping memiliki fungsi legislasi sebagaimana diuraikan di atas, DPR memiliki fungsi anggaran yaitu untuk membahas dan memberi persetujuan atas rancangan anggaran negara yang diajukan Presiden dalam bentuk rancangan undang-undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), serta mengawasi penggunaannya. Berbeda dengan rancangan undang-undang lainnya yang dapat diajukan oleh DPR, terhadap RUU APBN hanya dapat diajukan oleh pemerintah, karena pemerintahlah yang mengetahui secara detail tentang kebutuhan dan penggunaan keuangan negara. Persetujuan anggaran merupakan fungsi yang sangat penting bagi DPR, karena dengan kontrol atas anggaranlah DPR dapat mengontrol pemerintah dengan efektif. Tanpa persetujuan pengeluaran anggaran dari DPR, Presiden tidak dapat mengeluarkan anggaran belanja negara. Karena itulah UUD 1945 menentukan bahwa apabila DPR tidak menyetejui RUU APBN yang diajukan pemerintah, maka yang berlaku adalah Undang-undang APBN tahun sebelumnya.
Dewan Perwakilan Rakyat juga memiliki fungsi-funsi lainnya yang tersebar dalam bab-bab lain dari undang-undang dasar ini yaitu :
- Mengusulkan pemberhentian Presiden sebagai tindak lanjut hasil pengawasan (Pasal 7A);
- Melantik Presiden dan atau Wakil Presiden dalam hal MPR tidak dapat melaksanakan sidang untuk itu (Pasal 9);
- Memberikan pertimbangan atas pengangkatan duta dan dalam hal menerima duta negara lain (Pasal 13);
- Memberikan pertimbangan kepada Presiden atas pemberian Amnesti dan Abolisi (Pasal 14 ayat 2);
- Memberikan persetujuan atas pernyataan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain (Pasal 11);
- Memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan (Pasal 23F);
- Memberikan persetujuan atas pengangkatan anggota Komisi Yudisial (Pasal 24B ayat 3);
- Memberikan persetujuan atas pengangkatan Hakim Agung (Pasal 24A ayat 3);
- Mengajukan 3 dari 9 orang anggota hakim konstitusi (Pasal 24C ayat 3).
Dewan Perwakilan Daerah (DPD)
Dengan perubahan UUD 1945 ini, dibentuk sebuah lembaga negara yang baru dan tidak dikenal dalam struktur ketatanegaraan kita sebelumnya yaitu Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Pembentukan DPD dimaksudkan untuk memberikan tempat bagi daerah-daerah menempatkan wakilnya dalam badan perwakilan tingkat nasional untuk mengakomodir dan memperjuangkan kepentingan-kepentingan daerahnya sehingga memperkuat kesatuan nasional.
Terjadi perdebatan sangat panjang soal pembentukan DPD ini. Semula ada kelompok anggota MPR yang tidak setuju adanya DPD dan menganggap sudah cukup terwakili dalam utusan daerah yang berada pada MPR seperti yang diatur dalam UUD 1945 yang asli. Pada sisi lain, terdapat usulan dari kelompok anggota lainnya yang mengusulkan pembentukan DPD dengan posisi yang sama kuat dan kewenangannya dengan DPR, yang biasa dikenal dengan sistem bikameral (sistem perwakilan dengan dua kamar) yang kuat. Setelah melalui perdebatan panjang dan pertemuan-pertemuan lobby yang lebih informal disepakatilah pembentukan DPD dengan kewenangan terbatas dan tidak sama dengan DPR. Keterwakilan anggota DPR dengan anggota DPD yang sama-sama mewakili daerah di badan perwakilan tingkat nasional mengandung beberapa perbedaan prinsip, antara lain, walaupun anggota DPR dipilih berdasarkan daerah-daerah pemilihan dari seluruh Indonesia, namun anggota-anggota DPR itu dicalonkan dan berasal dari partai politik peserta pemilu, yang dalam posisinya sebagai anggota DPR mewakili dua kepentingan sekaligus, yaitu kepentingan partai politik dan kepentingan rakyat daerah yang diwakilinya. Pada sisi lain, anggota DPD adalah berasal dari calon-calon perorangan dari daerah yang bersangkutan dan dipilih secara langsung oleh rakyat di daerah tersebut. Pada posisi yang demikian, para anggota DPD hanya akan secara murni menyuarakan kepentingan-kepentingan daerahnya, yaitu seluruh aspek yang terkait dengan daerah yang diwakilinya. Hal ini sulit akan terjadi pada anggota dari partai politik, karena di samping mewakili kepentingan daerahnya juga mewakili kepentingan partai politiknya. Di samping itu, wakil rakyat yang duduk di DPR yang berasal dari suatu partai politik dan terpilih dari suatu daerah pemilihan dapat saja berdomisili atau berasal dari daerah lain yang bisa saja tidak begitu mengenal daerah yang diwakilinya. Hal ini sangat kecil kemungkinan terjadi bagi perwakilan daerah yang duduk sebagai anggota DPD, karena mereka dipilih secara perseorangan dalam pemilu secara langsung oleh rakyat di daerah yang bersangkutan.
Dalam perubahan UUD 1945 ini ditentukan dengan tegas bahwa anggota DPD dipilih dari setiap provinsi melalui pemilihan umum (Pasal 22C ayat 1), yang jumlahnya sama untuk setiap provinsi serta jumlah seluruh anggota DPD tidak lebih dari sepertiga anggota DPR (Pasal 22C ayat 2). Penegasan jumlah wakil yang sama dari setiap provinsi mengandung maksud bahwa setiap provinsi di Indonesia dipandang dan diperlakukan sama menurut UUD 1945, sekecil apapun daerah provinsi itu, karena daerah-daerah itu adalah bagian dari wilayah Indonesia yang menjadikan Indonesia bersatu. Kemudian, jumlah anggota DPD tidak lebih dari sepertiga anggota DPR dimaksudkan agar perimbangan keanggotaan MPR yang terdiri dari anggota DPR dan anggota DPD tidak didominasi oleh anggota DPD. Jika tidak ada ketentuan itu, dikhawatirkan jumlah anggota MPR akan didominasi oleh anggota DPD yang sebagian besar berasal dari daerah-daerah provinsi yang kecil jumlah penduduknya karena jumlahnya yang lebih banyak. Sehingga anggota-anggota MPR yang berasal dari daerah-daerah luar Jawa akan mendominasi anggota MPR, karena jumlah anggota DPD tidak dibatasi oleh undang-undang dasar.
UUD 1945, memberikan kewenangan yang terbatas kepada DPD dalam bidang legislasi, anggaran serta pengawasan. Dalam bidang legislasi DPD hanya berwenang untuk mengajukan dan ikut membahas Rancangan Undang-undang (RUU) yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah (pasal 22D ayat 2 dan 2). Walaupun disebutkan secara limitatif kewenangan DPD untuk mengajukan dan membahas RUU-RUU tersebut, namun kewenangan itu tidak terbatas pada lima macam RUU itu saja, tetapi lebih luas dari itu yaitu segala RUU yang ada kaitannya dengan kelima jenis substansi RUU yang telah disebutkan itu. Di samping itu, DPD juga berwenang memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama (pasal 22D ayat 2). Keterlibatan DPD untuk memberikan pertimbangan dalam pembahasan RUU tersebut dimaksudkan untuk memberikan kesempatan kepada DPD memberikan pandangan-pandangan dan pendapatnya atas RUU-RUU tersebut karena pasti berkaitan dengan kepentingan daerah-daerah. Kewenangan bidang pengawasan yang diberikan kepada DPD hanya terbatas pada pengawasan atas undang-undang yang terkait dengan jenis undang-undang yang ikut dibahas dan atau diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya. Hal ini dimaksudkan sebagai kesinambungan kewenangan DPD untuk mengawasi pelaksanaan berbagai RUU yang berkaitan dengan kepentingan daerah. Selain itu DPD juga diberikan kewenangan untuk memberikan pertimbangan atas pengangkatan anggota BPK (Pasal 23F ayat 1). Latar belakang pemberian kewenangan ini karena BPK itu adalah mengawasi penggunaan uang dari UU APBN yang ikut diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya.
Banyak orang bertanya, kenapa kewenangan yang diberikan kepada DPD adalah terbatas dan tidak disamakan dengan DPR saja. Persoalan pokok yang menjadi perdebatan dalam membahas posisi dan kewenangan DPD adalah menyangkut sistem perwakilan yang hendak dibangun dalam undang-undang dasar ini. Apakah menganut sistem perwakilan model bikameral dengan kewenangan yang sama antara dua kamar lembaga perwakilan itu atau sistem bikameral dengan kewenangan yang berbeda antara dua kamar lembaga perwakilan yang ada.
Dengan pertimbangan bahwa negara Indonesia adalah negara kesatuan dimana para anggota DPD tidak seperti senator yang mewakili negara bagian dalam sistem negara federal akan tetapi mewakili bagian-bagian daerah Indonesia maka adalah tidak tepat menempatkan DPD dalam posisi yang sangat kuat seperti itu, toh DPR juga mewakili daerah-daerah pemilihan dari seluruh Indonesia. Pada sisi lain dari kajian studi banding sistem perwakilan di berbagai negara ternyata bahwa sistem perwakilan seperti ini adalah lazim dipergunakan bahkan sebagian besar sistem perwakilan itu menggunakan sistem dua kamar yang memiliki kewenangan yang tidak sama. Menempatkan wakil-wakil daerah dalam suatu lembaga perwakilan yang secara formal sederajat dengan lembaga perwakilan dan lembaga negara yang lain pada tingkat nasional dianggap cukup untuk kepentingan daerah dan kepentingan memperkuat kesatuan nasional kita.
Apalagi sistem perawikan yang kita anut bukanlah sistem bikameral akan tetapi masih sistem unikameral karena terdiri dari tiga kamar yaitu, DPR, DPD dan MPR, dimana anggota MPR adalah terdiri dari dari anggota DPR dan anggota DPD (bukan terdiri dari DPR dan DPD).
Badan Pemeriksa Keuangan
Sebelum perubahan, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) ditempatkan pada salah satu ayat saja; yaitu ayat 5 pasal 23 UUD 1945. Karena BPK ini memiliki posisi strategis dalam sistem ketatanegaraan Indonesia dan semangat untuk mengakomodir prinsip-prinsip yang termuat dalam penjelasan UUD 1945 sebelum perubahan, maka BPK diatur dalam satu bab tersendiri.
Di samping itu, semangat perubahan pengaturan mengenai BPK dilatarbelakangi oleh berbagai masalah dalam praktek ketatanegaraan kita yaitu posisi yang lemah dan terlalu banyak instansi/lembaga pemerintah yang melakukan fungsi yang sama. Dengan semangat yang demikianlah BPK diatur dalam satu bab tersendiri, yaitu bab VIIIA, 3 pasal dan tujuh ayat. Pasal 23E mengatur tentang kewenangan BPK memeriksa pengelolaan dan tanggung tentang keuangan negara (ayat 1) yang hasilnya diserahkan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai kewenangannya (ayat 2) dan ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan/atau badan lain sesuai undang-undang (ayat 3). Penambahan kata pengelolaan pada ayat (1) dimaksudkan untuk menegaskan bahwa BPK memeriksa pengelolaan keuangan negara dan dalam pengelolaan itu terkandung tanggung jawab tentang keuangan negara. Menurut UUD 1945 sebelum perubahan, hasil pemeriksaan BPK diberitahukan kepada DPR, sedangkan setelah perubahan ini hasil pemeriksaan BPK disampaikan juga kepada DPD karena DPD juga melakukan pengawasan atas APBN dan disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah karena pemeriksaan BPK termasuk juga pengelolaan keuangan daerah dalam APBD. Hasil Pemeriksaan itu selanjutnya dipelajari oleh DPR, DPD, serta DPRD. Jika ditemukan adanya penyimpangan, DPR, DPD, atau DPRD dapat menindaklanjutnya dalam bentuk penggunaan hak-hak dewan atau disampaikan untuk ditindaklanjuti oleh aparat penegak hukum. Jika BPK menemukan adanya tindak pidana, dapat diserahkan langsung kepada instansi penegak hukum.
Anggota BPK dipilih oleh DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD dan pengangkatannya diresmikan oleh Presiden (Pasal 23F ayat 1). Ketentuan ini bermaksud menegaskan bahwa proses final penentuan anggota BPK dilakukan oleh DPR setelah mempertimbangkan pendapat DPD, sedangkan Presiden hanya meresmikannya dalam bentuk surat keputusan pengangkatan secara administratif dan melantiknya.
BPK berkedudukan di ibu kota negara dan memiliki perwakilan di setiap provinsi. Latar belakang munculnya pasal ini adalah adanya kehendak para perumus UUD 1945 untuk menjadikan BPK sebagai satu-satunya lembaga negara yang melakukan pengawasan eksternal atas pengelolaan tanggung jawab keuangan negara karena selama ini terjadi tumpang tindih kewenangan pemeriksaan yang dilakukan oleh BPK dengan Badan Pemeriksa Keuangan Pembangunan (BPKP) yang merupakan lembaga pemerintah dan Inspektorat Jenderal setiap departemen, yang merupakan instansi pengawasan internal departemen yang bersangkutan. Karena itulah diamanatkan oleh UUD, bahwa BPK mendirikan perwakilan-perwakilan di setiap provinsi untuk memperluas jangkauan pemeriksaan BPK dan menggantikan peran BPKP selama ini, dan BPKP diintegrasikan ke dalam BPK.
Presiden
Semangat perubahan UUD 1945 mengenai jabatan Presiden dilatarbelakangi oleh pengalaman ketatanegaraan kita selama ini yang menunjukkan bahwa kekuasaan Presiden sangat besar, tidak ada pembatasan masa jabatan seseorang untuk menjadi Presiden serta mekanisme pemilihan Presiden yang hanya dilakukan oleh MPR dan tidak mapannya posisi Presiden yang setiap saat dapat dijatuhkan oleh MPR. Sistem presidensial yang dianut dan dilaksanakan menunjukkan kelemahan yang nyata. Setiap saat Presiden dapat dijatuhkan oleh parlemen (MPR) karena ketidak-sukaan MPR atas kebijakan-kebijakan Presiden. Perubahan ini dimaksudkan untuk membatasi beberapa kekuasaan Presiden, memperbaiki tata cara pemilihan dan pemberhentian Presiden dalam masa jabatannya, serta memperkuat sistem pemerintahan presidensial sekaligus memperkuat posisi Presiden.
Dengan latar belakang dan maksud seperti itulah pada perubahan pertama UUD 1945, MPR mengubah pasal 5 UUD 1945, yaitu mengubah pasal 5 ayat 1, yang sebelumnya berbunyi “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR”, diubah menjadi, “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR”. Dengan perubahan ini, UUD 1945 telah mengubah kekuasaan Presiden di bidang legislatif dalam membentuk undang-undang. Kekuasaan legislatif itu diserahkan kepada DPR (Pasal 20 ayat 1). Walaupun pada kenyataannya DPR tidak memiliki kekuasaan mutlak (mandiri) untuk membentuk undang-undang dan tetap harus dilakukan bersama Presiden. Pada perubahan pertama juga diubah Pasal 7, mengenai jabatan Presiden sehingga seseorang hanya dapat menjabat sebagai presiden untuk dua periode saja. Pembatasan lainnya adalah mengenai kewenangan Presiden sebagai kepala negara untuk mengangkat duta dan menerima duta negara lain yang harus memperhatikan pertimbangan DPR (Pasal 13 ayat 2 dan 3), serta pemberian amnesti dan abolisi yang harus memperhatikan pertimbangan DPR (Pasal 14 ayat 2).
Dengan keharusan memperhatikan pertimbangan DPR dalam mengangkat duta, Presiden diharapkan tidak terlalu bebas dalam pengangkatan duta itu, dan duta-duta yang dikirim ke negara-negara sahabat harus juga diketahui oleh DPR. Hal ini tidak berarti bahwa pengiriman duta-duta itu tergantung pada DPR, karena kewenangan pengiriman duta dan konsul tetap dimiliki oleh Presiden dan DPR hanya sebatas memberikan pertimbangan-pertimbangan. Demikian juga dalam hal menerima duta negara lain, jika tidak ada masalah dalam hubungan Indonesia dengan negara lain maka pemberian pertimbangan DPR yang berkaitan dengan penerimaan duta negara lain tidak harus dilakukan proses yang bertele-tele di DPR, cukup dengan pernyataan konfirmasi dari DPR, karena masalah ini terkait dengan kebiasaan dalam hubungan internasional yang harus memperhatikan asas timbal balik (resiproritas) dalam tata pergaulan internasional.
Sedangkan pertimbangan DPR atas pemberian Amnesti dan Abolisi dimaksudkan agar Presiden memperhatikan aspek-aspek politis dalam memberikan Amnesti dan Abolisi karena Amnesti dan Abolisi adalah menyangkut kebijakan yang sangat berpengaruh besar atas keadaan dan stabilitas negara.
UUD 1945 mengatur secara tegas syarat Presiden serta tata cara pemilihan dan pemberhentiannya Presiden dalam masa jabatannya. Pengaturan ini dimaksudkan untuk menyempurnakan mekanisme demokrasi pemilihan Presiden yang dilakukan secara langsung oleh rakyat dan memperkuat sistem presidensil. Pada satu sisi, Presiden yang dipilih langsung oleh rakyat dengan suara mayoritas mutlak (Pasal 6A) akan memperoleh legitimasi yang kuat dari rakyat, sedangkan pada sisi lain pemberhentian Presiden dipersulit baik dari segi alasan-alasan pemberhentian maupun prosesnya yang rumit. Hal ini dimaksudkan untuk memperkuat sistem pemerintahan Presidensil, yaitu suatu sistem yang memberikan jaminan pada Presiden untuk memerintah dalam periode yang pasti (fixed periode) dan tidak mudah dijatuhkan oleh parlemen setiap saat seperti pada sistem parlementer.
Pasal 6 UUD 1945 sebelum perubahan hanya menentukan satu syarat seseorang bisa menjadi Presiden yaitu Presiden adalah orang Indonesia asli. Sedangkan dalam perubahan, syarat seorang untuk dapat dicalonkan sebagai Presiden dan Wakil Presiden (pasal 6); paling tidak memenuhi tiga syarat yaitu sebagai berikut :
- harus seorang warga negara Indonesia sejak kelahirannya dan tidak pernah menerima kewargaangeraan lain karena kehendaknya sendiri;
- tidak pernah mengkhianati negara; serta
- mampu secara rohani dan jasmani untuk melaksanakan tugas sebagai Presiden dan Wakil Presiden.
- Syarat-syarat untuk menjadi Presiden dan Wakil Presiden diatur lebih lanjut dengan dengan undang-undang.
Pencalonan pasangan Presiden dan Wakil Presiden hanya dapat diajukan oleh partai politik atau gabungan partai politik (Pasal 6A ayat 2). Hal ini dimaksudkan untuk memberikan peran bagi partai politik sebagai salah satu infrastruktur demokrasi yang sangat penting dalam sebuah negara demokrasi. Ini bukan berarti menutup kesempatan bagi calon yang tidak berpartai politik untuk menjadi pasangan Presiden atau Wakil Presiden karena dapat saja seseorang yang bukan kader partai politik diajukan oleh partai politik atau gabungan partai politik untuk menjadi pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden. Tidak dimungkinkannya calon independen yang dapat mengajukan diri sebagai pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden hanya disebabkan oleh masalah teknis pencalonan itu sendiri yaitu bagaimana membatasi jumlah calon, sedangkan kita tidak menggunakan sistem pemilihan pendahuluan sebagai tahap penjaringan calon independen. Presiden yang terpilih adalah yang memperoleh suara mayoritas mutlak atau lebih dari lima puluh persen pemilih, karena dengan cara demikianlah bisa mendapatkan seorang Presiden yang terpilih dengan legitimasi yang kuat. Karena itu, jika dalam putaran pertama tidak ada pasangan calon yang mencapai lebih dari lima puluh persen, maka harus dipilih kembali dari dua pasangan yang memperoleh suara terbanyak pertama dan kedua.
Alasan pemberhentian Presiden dalam masa jabatannya dipersulit dan ditentukan secara limitatif dalam UUD 1945, yaitu :
- terbukti telah melakukan perbuatan melanggar hukum yang berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya dan perbuatan tercela; atau
- tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden atau Wakil Presiden.
- diajukan oleh DPR kepada MPR;
- DPR meminta pendapat Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa dan mengadili pendapat DPR bahwa Presiden telah melakukan pelanggaran hukum mapun tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden;
- Pendapat DPR tersebut terkait dengan fungsi pengawasan DPR;
- Didukung oleh minimal 2/3 anggota DPR hadir dengan korum minimal 2/3 anggota DPR;
- Mahkamah konstitusi membenarkan pendapat DPR;
- Diputuskan oleh MPR dengan suaru minimal 2/3 anggota MPR yang hadir dengan jumlah korum minimal ¾ anggota MPR.
Dewan Pertimbangan Agung yang diatur dalam bab IV pasal 16 UUD 1945 sebelum perubahan dihapus dan diganti dengan suatu dewan yang kedudukannya berada di bawah Presiden untuk menjalankan fungsi yang sama dengan fungsi DPA yang akan diatur lebih lanjut dalam undang-undang.
Kekuasaan Kehakiman
Perubahan pengaturan mengenai kekuasaan kehakiman dalam UUD 1945, dimaksudkan untuk mempertegas posisi kekuasaan kehakiman sebagai kekuasaan yang merdeka dan pengaturan yang lebih lengkap tentang wewenang dari masing-masing lembaga negara pelaku kekuasaan kehakiman serta mekanisme pengisian anggota dari badan-badan kekuasaan kehakiman itu. Hal ini penting karena kekuasaan kehakiman yang bebas harus dijamin dan diatur secara tegas dalam undang-undang dasar agar tidak disalahgunakan.
- Mahkamah Agung (MA)
Mahkamah Agung (MA) adalah salah satu lembaga negara yang melakukan kekuasaan kehakiman yaitu kekuasaan yang menyelenggarakan peradilan untuk menegakkan hukum dan keadilan (pasal 24 ayat 1). Kewenangan MA adalah mengadili pada tingkat kasasi atas setiap perkara yang diajukan kepadanya, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dan wewenang lain yang diberikan oleh undang-undang (Pasal 24A ayat 1).
Dengan perubahan ini pula dipertegas empat lingkungan peradilan yaitu lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara. Walaupun pengadilan yang ada dalam empat lingkungan peradilan itu berada di bawah Mahkamah Agung bukan berarti MA dapat mempengaruhi putusan badan peradilan di bawahnya. Kedudukan badan-badan peradilan di bawah Mahkamah Agung itu adalah independen. Mahkamah Agung hanya dapat membatalkan atau memperbaiki putusan badan peradilan di bawahnya dalam tingkat kasasi. Sedangkan badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-undang (Pasal 24 ayat 3). Badan-badan lain yang dimaksud dalam ketentuan ini adalah misalnya kejaksaan, kepolisian, advokat/pengacara dan lain-lain. - Komisi Yudisial
Pembentukan Komisi Yudisial oleh UUD 1945 dilatarbelakangi oleh pemikiran bahwa kekuasan kehakiman yang merdeka tidak bisa dibiarkan menjadi sangat bebas tanpa dapat dikontrol dan diawasi, walaupun pengawasan itu sendiri dalam batas-batas tertentu. Itulah sebabnya dibentuk Komisi Yudisial dimaksudkan untuk menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran, martabat serta perilaku hakim serta mengusulkan pengangkatan hakim agung. Komisi Yudisial itu sendiri adalah suatu badan kehakiman yang merdeka yang berada dalam lingkunan kekuasaan kehakiman tapi tidak menyelenggarakan peradilan. Untuk menjamin kredibilitas komisi ini, maka syarat-syarat untuk menjadi anggota komisi ini seseorang harus memiliki pengetahuan dan pengalaman di bidang hukum serta memiliki integritas dan pengabdian yang tidak tercela. Pengangkatannya dilakukan oleh Presiden dengan persetujuan DPR.
- Mahkamah Konstitusi
Pembentukan Mahkamah Konstitusi dimaksudkan untuk menjaga kemurnian konstitusi (the guardian of the constitution) . Inilah salah satu ciri dari sistem penyelenggaraan kekuasaan negara yang berdasarkan konstitusi. Setiap tindakan lembaga-lembaga negara yang melaksanakan kekuasaan negara harus dilandasi dan berdasarkan konstitusi. Tindakan yang bertentangan dengan konstitusi dapat diuji dan diluruskan oleh Mahkamah konstitusi melalui proses peradilan yang diselenggarakan oleh Mahkamah Konstitusi.
Mahkamah Konstitusi diberikan wewenang oleh UUD 1945 untuk mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk:
- menguji undang-undang terhadap UUD;
- memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD;
- memutus pembubaran partai politik; dan
- memutus sengketa pemilu;
- memberikan putusan atas pendapat DPR mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut UUD.
Hakim konstitusi terdiri dari 9 orang yang ditetapkan oleh Presiden dari calon yang diajukan masing-masing tiga orang oleh Mahkamah Agung, DPR dan Presiden. Dengan demikian 9 orang hakim konstitusi itu mencerminkan perwakilan dari tiga cabang kekuasaan negara yaitu kekuasaan yudikatif, legislatif dan eksekutif.
www.duniaaskep.com